Бюджет под вопросом

Бюджетная реформа давно назрела. Пока Россия имеет не бюджет, который должен стимулировать рост экономики в частном секторе, – а именно с этим и был связан уход от социализма в 1991 году, – а, скорее, план неотложных расходов на достаточно короткий промежуток времени (всего год). В России с самого начала реформ предпринимались попытки развивать программно-целевой подход к планированию и финансирование экономики, но большинство долгосрочных и даже среднесрочных планов и программ не получали реального отражения в годовых бюджетах и, по сути, были холостым выстрелом. Множество правильных и, в теории, верных инициатив, в итоге, не реализовывалось, так что у новой бюджетной реформы – не самая здоровая наследственность.

Общий вектор этой реформы, безусловно, правильный. Связать среднесрочные и долгосрочные программы и планы с бюджетом, сделать их обязательными для финансирования – что может быть лучше и разумнее?

Одна из важнейших мер, уже сделанных в этом направлении, – переход на трехлетнее бюджетирование, то есть для реформы созданы условия. Новый подход позволит отодвинуть горизонты планирования и реализовывать более масштабные программы.

Реформа также предполагает разработку стратегий развития отраслей и подготовку внятного бизнес-плана для каждого направления расходования бюджетных средств, причем ожидается, что будут указываться промежуточные результаты выполнения этого бизнес-плана. Последняя мера позволит следить за тем, насколько правилен план или программа и как эффективно они выполняются, а значит, и судить об эффективности чиновников, ответственных за развитие. Чиновники, по задумке Минфина, станут наемными менеджерами, которых будет легко уволить в случае необходимости, если работа сделана не так, как требуется. Стоит ли говорить, что это должно принципиально изменить отношение к работе, сделав чиновника более уязвимым и более трепетным к результатам своего труда?

К предложенным Минфином идеям больших вопросов у меня нет, все кажется вполне логичным, своевременным и правильным, куда больше сомнений в реализуемости новой реформы. Для меня совершенно очевидно, что реформа неизбежно встретит большие трудности.

Первая причина в том, что, как правило, перспективные программы и планы, которые, по идее, имеют основополагающее значение, подготавливаются в спешке, плохо и некачественно или недостаточно продумываются, и, в итоге, имеют множество белых пятен и внутренних противоречий. Финансирование таких программ часто хуже, чем нефинансирование, а корректировка или разработка новых программ требует времени и может не попадать в сроки бюджетного процесса, откладывая решения о перераспределении средств на год, два и более. Прорыв в качестве работы государственных финансистов потребует значительных усилий и нового уровня отношения к госслужбе.

Вторая из очевидных проблем, которые могут возникнуть в практике нового подхода к государственному бюджетированию, – несоответствие краткосрочных интересов среднесрочным. На мой взгляд, весьма вероятна ситуация, когда бюджет на год практически полностью будет «зарезервирован» под среднесрочные программы, заложенные в план еще несколько лет назад и оказавшиеся «несовершенными или неудачными», а для новых задач (не только сиюминутных, вызванных, например, природными катаклизмами и техногенными катастрофами) резерва не будет совсем или будут недостаточно, и, в итоге, будет возникать своеобразная очередь из новых планов и программ, ожидающих необходимой денежной подпитки, а следовательно, откроются новые направления для лоббирования. Решением этой проблемы могло бы стать правило оставлять 25–30% бюджета под краткосрочные нужды и новые задачи. Подобный резерв стал бы также своеобразной финансовой «подушкой безопасности» на случай чрезвычайных ситуаций, техногенных и природных и социальных катастроф.

Вместе с тем, хотелось бы завершить на положительной  ноте: реформирование бюджетного процесса – необходимое условие для  продвижения к модели инновационного роста и, похоже, что делается оно своевременно, и им сейчас занимаются правильные люди на правильных позициях.