Партии как институциональный контрафакт

Проблемы региональных выборов в России существуют не сами по себе, а являются производными от общих политических проблем России. Регионы во многом играют по тем правилам игры, которые определяет федеральный центр, являющийся своего рода политическим «законодателем мод». Основные тренды современной политики федерального центра по постоянному ограничению политической конкуренции и самостоятельности региональных элит формировались на протяжении последних, как минимум, десяти лет, и переломить эти тренды за короткое время нельзя. Если, скажем, много лет подряд делалась ставка на выстраивание самых разных вертикалей – ведомственных, партийных, корпоративных – было бы наивно надеяться на то, что сразу после некоторых робких обещаний изменений демократического характера эти вертикали исчезнут и откажутся от внутренней логики своего существования.

Фундаментальная проблема избирательной системы лежит в общих правилах политической игры в стране, в ограничении политической конкуренции. Практика изменения и улучшения отдельных норм без изменения ключевых правил игры ни к чему привести не может. Разница примерно такая же, как между капитальным и косметическим ремонтом: если у вас рушится стена или обваливается крыша, то клеить обои или красить перила бесполезно.

Что мы имеем? Крайне репрессивный закон «О политических партиях», который, по сути дела, делает невозможным свободное создание партий: граждане не могут свободно объединяться, регистрировать свои объединения и выдвигаться от них на выборах, поскольку процесс жестко зарегулирован, и таких жестких правил, как у нас, встретить в демократических странах практически невозможно. Комплекс существующих сегодня требований – это просто набор своеобразных фильтров, который позволяет отсеивать все, что государство считает нежелательным. Государственная бюрократия имеет даже возможность ликвидировать любую из уже имеющихся партий или, как минимум, добиться смены её федерального или регионального руководства. Забавно, что фильтрация настолько суровая, что даже когда тот или иной лояльный государственный группам проект получит вышестоящие политическое одобрение, то все равно крайне сложно его будет воплотить в жизнь и придать ему формальный партийный статус. Можно вспомнить проекты, которые имели поддержку на федеральном уровне, но при этом так и не смогли добиться партийного статуса, – скажем, «Всероссийскую коммунистическую партии будущего», созданную в 2004 в ходе раскола самой организационно опытной партии страны – КПРФ, которая так, в итоге, и не смогла преодолеть все тернии процесса регистрации, или же, если вспомнить, с каким трудом шла регистрация партии «Правое дело», которая вряд была бы возможна без явной внешней поддержки.

Чего уж говорить о тех организациях, стремящихся получить партийный статус, которые, с точки зрения власти, относятся к нежелательным и неблагонадежным.

Если в странах с традиционной демократией партии – структуры самоорганизации общества, позволяющие влиять на действия государства, то в России партии – это, скорее, бюрократические структуры, призванные контролировать общественную активность граждан. То есть, с точностью до наоборот: не граждане через партии влияют на государство, а государство на граждан при помощи партий. Типичной ошибкой многих, как российских, так и зарубежных исследователей при анализе российской политической практики является восприятие и анализ деятельности институтов исходя из их формальных названий. Однако особенность российской политики в целом – постоянное стремление подменять содержание тех или иных понятий и институтов, в результате которого под формально такой же вывеской, как и в странах Запада, скрывается совершенно иное содержание. Формируется своеобразный институциональный контрафакт, порой не имеющий к своей формальной этикетке почти никакого отношения. И ситуация с так называемыми партиями наиболее показательна.

Кроме закона «О политических партиях», есть и другая фундаментальная причина печальной ситуации с политической конкуренцией и многопартийностью – это то, что связано с разделением властей и парламентаризмом. Любые манипуляции с законодательством о политических партиях и избирательным законодательством не могут дать реальной мотивации к возникновению реальных партий при отсутствии у тех органов, в которые списки партий баллотируются, реальной власти. Известно, что появление современных политических партий является прямым следствием развития парламентских институтов и появлении теории политического представительства. Чем больше в ходе исторического развития возрастали функции и независимость представительных органов, тем все более их члены ощущали потребность объединений по тому или иному признаку, чтобы совместно действовать. В России же в условиях, когда парламент согласно Конституции 1993 года оказался изначально лишен своих традиционных функций и не влияет на кадровые назначения в правительстве, но при этом Президент получил фактические неограниченные полномочия, включая право на роспуск парламента, постепенная деградация общественных структур, вырождение механизма выборов, сворачивание свободной политической конкуренции и появление «управляемой партийности» стали совершенно закономерными. В условиях отсутствия обладающих реальной властью представительных органов существование партий лишается реальной мотивации в глазах граждан. В таких условиях заведомой невозможности реализации партиями своих программ межпартийная конкуренция превращается из борьбы идей и программ просто в борьбу за набор парламентских должностей и мандатов (фактически – в борьбу за удовлетворение личных амбиций кандидатов), а программно-идеологическое противостояние (а, следовательно, и выражение партиями интересов тех или иных групп избирателей) приобретает имитационный характер. Следствием такой имитационности становится массовое недоверие граждан к политическим партиям, которое уже длительное время фиксируют все опросы общественного мнения в России.

Также как и на федеральном уровне, в регионах заксобрания в лучшем случае одобряют назначение нескольких чиновников. Большинство регионов по своей структуре, по сути, являются маленькими президентскими республиками, где президенты и губернаторы, фактически, полновластные хозяева и выбирают на должности тех, кого сами считают нужным.

От региона к региону ситуация, конечно, отличается. В целом, региональные парламенты по отношению к губернаторам несколько более сильны институционально, чем Госдума по отношению к президенту страны – соответственно, и статус депутата в регионах по отношению к губернатору относительно выше, чем депутата и президента на федеральном уровне. Региональные заксобрания могут менять уставы, тогда как Госдума РФ – лишь одно из звеньев изменения Конституции, где еще есть Совет Федерации и ратификация в региональных парламентах. Нет у губернаторов такого широкого права роспуска парламентов. Если Госдума РФ дает согласие только на назначение премьер-министра, то в регионах местные парламенты часто согласуют также назначение заместителей главы. Но этого все равно явно недостаточно, и если дальнейшего расширения полномочий происходить не будет, то не будут усиливаться предпосылки для развития парламентских и партийных институтов.

Отсутствие нормального разделения властей и репрессивное законодательство дополняются конкретными механизмами электоральной инженерии – особенностями избирательной системы, заградительными барьерами, методиками распределения мандатов, правилами формирования списков и их регистрации и т.д. Различия этих правил в рамках разрешенных федеральным центром для регионов развилок, а также разное правоприменение и разный уровень злоупотребления одними и теми же технологиями усугубляют картину в одних регионах, а в других делают ситуацию чуть более конкурентной.

Если обозначить различия между регионами очень грубо и схематично, то в целом к традиционно более конкурентным относятся регионы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера, Урала. Это регионы более недавнего, по сравнению с Центральной Россией, освоения, это территории, где не было крепостного права. Кстати, история развития региона имеет огромное значение для развития политической культуры сегодня. Большое значение имеет, к примеру, то, были ли на территории лагеря ГУЛАГа, это также сильно сказывается на ментальной памяти населения. Чрезвычайно важен этнический, конфессиональный, возрастной состав населения, уровень образования, миграционные процессы. Все это влияет на уровень социального патернализма, структуру социальных сетей и способность населения к самоорганизации, способность решать свои проблемы без обращения к органам власти. Усиливает политическую конкуренцию и сегментированность элиты и структура региональной экономики, наличие в ней нескольких независимых друг от друга центров влияния.

Хуже всего ситуация, с точки зрения конкурентности, в национальных регионах Северного Кавказа и Поволжья, потому что на непростую историю освоения накладывается национально-этнический фактор. Традиционно сакральное отношение к власти как таковой, чрезвычайное уважение мнения старших, развитые патриархально-родовые традиции – все эти факторы в сумме являются сильным ограничением и для свободы мнений, и для избирательных процессов, и для формирования политических структур. Сложными также являются регионы с жесткой корпоративной дисциплиной и зависимостью от одной ФПГ, которая ведет себя как настоящий «хозяин территории», к примеру, такая ситуация в ряде нефтегазовых моногородов, где действует одна крупная доминирующая компания. Факторы жесткой организационной дисциплины и отсутствия независимых центров влияния негативно сказываются на общей политической ситуации в регионе.

Особым случаем является Москва. Если, скажем, за Уралом миграционный фактор играет на повышение конкуренции, то в Москве играет против. В северных и восточных регионах есть понятие «северного братства» – в борьбе с суровыми климатическими условиями люди сплачиваются, традиционно сильны социальные сети, в рамках которых люди взаимодействуют, зачастую не обращаясь к каким-либо внешним институтам. Эти социальные сети являются фундаментом для строительства гражданского общества. В гигантском московском мегаполисе с очень сильным миграционным притоком и постоянной миграцией даже внутри города, социальные сети очень сильно ослаблены, каждый борется сам за себя, население атомизировано, люди часто не знают ближайших соседей, не взаимодействуют между собой. Москвичи замыкаются в рамках небольших социальных ячеек и воспринимают внешний мир как враждебную среду. В итоге наблюдается тотальное доминирование власти, ресурсы которой здесь колоссальны -учитывая многовековую традицию аккумулирования всех ресурсов в одном центре, порожденную имперским отношением к освоению пространства.

Обобщая, можно сказать, что история освоения, состав населения, особенности политической культуры, наличие патриархальных традиций, структура экономики и элиты – все это имеет огромное влияние на политическую среду региона.

Если говорить об изменениях, наблюдающихся в последние годы, различий между регионами стало существенно меньше, чем было в 1990-е годы. Тогда существовали регионы – условные «пионеры демократизации» (Калининградская, Свердловская области, Карелия, Красноярский край и другие) с очень конкурентными политическими режимами. В 2000-е годы, когда стала выстраиваться система множественных вертикалей и стало внедряться все больше унифицирующих норм императивного характера, под которые все регионы должны были подстраиваться, имеющиеся различия стали уменьшаться. С одной стороны, это привело к ослаблению региональных автократий (Башкортостан, Калмыкия и др.), во многом игнорировавших в 1990-е годы федеральные законы, в том числе в сфере открытости регионов для внешнего бизнеса и соблюдении прав человека, но с другой – упомянутым «пионерам демократизации» во многом пришлось сделать шаги назад. Стала ли ситуация лучше или хуже в целом – большой вопрос. Все зависит от того, по каким критериям оценивать. Различия между регионами, безусловно, все равно сохраняются – тот же заградительный барьер в регионах для партий и сейчас не везде 7% – к примеру, в Ярославской области 5%, а в Ивановской – 4%. Где-то депутаты смогли добиться адекватной численности заксобрания и права сохранить мажоритарные округа, а значит, и право самовыдвижения, а где-то число депутатов еще более сокращается. Очень разным остается правоприменение. Есть регионы, где с выборов традиционно тотально снимают оппозицию (примеры – Ямало-Ненецкий автономный округ, Дагестан, Московская область), а есть, где большинство кандидатов все же регистрируют, несмотря на также имеющиеся проблемы (Томская, Мурманская, Иркутская, Ярославская, Амурская области). Как и с какой скоростью за последние годы произошли изменения, наглядно демонстрирует Сахалин. Так, на выборах Сахалинской облдумы в 2004 году было зарегистрировано 11 списков, из которых 6 преодолело 6%-й заградительный барьер, отказа в регистрации не получил никто. А на выборах 12 октября 2008 года в той же Сахалинской области из 7 выдвинутых списков были зарегистрированы только 4, то есть помимо представителей т.н. «парламентских партий» не был зарегистрирован никто.